PUNTO DE PARTIDA DEL TÉRMINO PARA CONTESTAR LA DEMANDA EN MATERIA ELECTORAL

Solicitud de conciliación y suspensión de la caducidad

Rosember Rivadeneira Bermúdez

Abogado Magister en derecho, especialista en derecho Administrativo y probatorio.

Catedrático de la Universidad Sergio Arboleda de Santa Marta

Tradicionalmente nuestra legislación ha dispuesto que la radicación de la solicitud de conciliación genera una suspensión al término de caducidad de las acciones o pretensiones que han de ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En este orden observamos que el artículo 61 de la ley 23 de 1991 consagraba que el procedimiento conciliatorio suspenderá el término de caducidad de la respectiva acción por un plazo no mayor de sesenta (60) días.

Posteriormente el artículo 80 de la ley 446, modificatorio del artículo 60 de la ley 23 de 1991, abandonó la figura de la “suspensión”, para en su lugar disponer que el término de caducidad de las acciones contenciosas se adicionaría hasta por sesenta (60) días, en los eventos en que se solicitara el trámite de conciliación prejudicial ante el Agente del Ministerio Público.

El artículo 80 de la ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 60 y 61 de la ley 23 de 1991, fue derogado por el artículo 49 de la ley 640 de 2001, legislación que en su artículo 21 retomó el fenómeno de la suspensión al término de caducidad de las acciones contempladas en los artículos 86 y 87 del decreto 01 de 1984, por un lapso de hasta tres (3) meses.

Por su parte el decreto 1716 de 2009, hoy compilado en el decreto único reglamentario 1069 de 2015, reglamentario del artículo 13 de la ley 1285 de 2009, norma especial en materia de conciliación en el derecho público, consagró el mismo plazo de suspensión de la caducidad de hasta tres (3) meses.

El plazo máximo de suspensión de la caducidad de las pretensiones contenciosas es de tres meses, pero si antes de vencerse ese plazo se presenta un acuerdo conciliatorio, o se registra el acta en los casos exigidos por la ley, o se expiden las respectivas actas o constancias a que se refiere el artículo 2.2.4.3.1.1.3 del decreto único reglamentario 1069 de 2015, se reanudará el cómputo de la caducidad.

Respecto al beneficio de suspensión al término de la caducidad que se desprende por la radicación de una solicitud de conciliación podría plantearse la problemática de considerar si la mencionada pausa se predica únicamente para las pretensiones en las que dicho trámite constituye un requisito de procedibilidad, o si por el contrario, se extiende respecto de todas las súplicas judiciales sujetas a un plazo de caducidad, indistintamente de la procedencia, obligatoriedad o improcedencia del trámite de la conciliación extrajudicial en derecho.

El anterior problema se plantea con ocasión de la reciente postura asumida por la sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante providencia de fecha dieciocho (18) de septiembre de 2014 al interior del radicado  76001-23-31-000-2009-01122-01 en la que afirma que la suspensión del plazo de caducidad aplica indistintamente para todas las pretensiones en las que se ha fijado un plazo máximo para su formulación ante la jurisdicción, sin importar si su evacuación constituye un requisito de procedibilidad o si es improcedente. Y adicionalmente plantea como punto de referencia para la reactivación del plazo de caducidad el día siguiente al de la entrega del certificado de improcedencia por parte del procurador.

El anterior planteamiento ha sido reiterado por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de fecha 26 de noviembre de 2015, al interior del radicado 05001233300020140084901(21631) y a través de sentencia de fecha primero (1) de agosto de dos mil dieciséis (2016) al interior del radicado número13001233100020100047801.

La postura asumida por esta sección del Consejo de Estado, si bien es garantista, no la comparto. Por tal razón considero necesario realizar el siguiente aporte.

Frente al tema de la suspensión del término de caducidad generado por la radicación de una solicitud de conciliación afirmo que este fenómeno no beneficia de manera indiscriminada a todas las pretensiones contenciosas administrativas, sino a aquellas en las que es procedente el trámite de conciliación.

Con sano criterio doctrinal, y recta interpretación legal, estimo que el beneficio de suspensión del término de la caducidad tiene razón de ser en aquellos eventos en los que el trámite de conciliación resulta procedente, bien sea porque constituye requisito de procedibilidad de la pretensión derivada del problema jurídico planteado, o simplemente porque el asunto es susceptible de conciliación.

Pero no ocurre lo mismo cuando quiera que el ordenamiento jurídico haya establecido que dicho trámite es improcedente sobre una determinada situación o pretensión, pues en este evento ninguno de los beneficios que se desprenden del procedimiento conciliatorio podría hacerse extensible a ellos.

La filosofía que inspiró la implantación de la figura de la suspensión de la caducidad está condicionada a la procedencia del trámite de conciliación, pues lo contrario supondría la aplicación de una figura a situaciones que no solo quedaron por fuera de la regulación, sino que además son incompatibles con la misma.

Por otra parte, y con el respeto que me caracteriza, considero que no es cierto lo que se afirma en la providencia citada del Honorable Consejo de Estado, en el sentido que “…la Sala deja claro, porque así está expresamente regulado en la Ley, que la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial en asuntos no conciliables, sí suspende el término de caducidad de la acción correspondiente.” Y afirmo que no es acertada la afirmación porque en ningún aparte de la normatividad vigente para la época en la que se profirió la providencia judicial, ni aún en el presente, existe regulación que expresamente disponga la suspensión del término de caducidad frente a solicitudes de conciliación improcedentes.

No podemos confundir el deber del Procurador de certificar la improcedencia del trámite, dando respuesta a la solicitud de conciliación, para satisfacer las exigencias de esta modalidad especial de petición, con la ritualidad del trámite conciliatorio propiamente dicho, y mucho menos con la aplicación de los beneficios inherentes al mismo.

Necesario es recordar que la improcedencia del trámite conciliatorio no está sujeto a la voluntad o criterio del conciliador, sino que está determinada por el ordenamiento jurídico, concretamente el parágrafo 1° del artículo 2.2.4.3.1.1.2 del decreto único reglamentario 1069 de 2015.

La constatación de lo anterior arroja cuatro consecuencias naturales. En primer lugar la norma contiene un mandato consistente en que sobre determinados asuntos no debe radicarse solicitud de conciliación. En segundo lugar, la certificación que expide el procurador determinando la improcedencia del trámite tiene un efecto declarativo y no constitutivo, lo cual implica que el asunto no es susceptible de ese tratamiento desde antes de su pronunciamiento, por tanto que la solicitud de conciliación nunca debió presentarse. En tercer lugar, el error cometido al radicar una solicitud improcedente no genera derechos diversos al correlativo deber de responder en la forma que ordena la ley, y nunca para beneficiarse de efectos que sí genera un trámite procedente. En cuarto lugar, la tardanza en que incurra el procurador en certificar la improcedencia no puede ser empleada como excusa para justificar la demora del interesado en acudir ante la jurisdicción e igualmente la eventual configuración de una caducidad porque quien consagra la improcedencia del trámite no es el procurador sino el ordenamiento jurídico, el cual se presume de derecho conocido por el solicitante, máxime cuando en este evento debe ser un abogado titulado quien lo promueva.

Si bien el legislador no realizó ninguna distinción respecto al beneficio de la suspensión de la caducidad para cuando se radica una solicitud de conciliación, resulta claro que ello está condicionado a la procedencia del trámite.

En este sentido considero que no existe falta de claridad respecto a las situaciones en que opera la suspensión, esto es, si sólo en los eventos procedentes o en todos los casos en que se radique de manera indiscriminada una solicitud de conciliación, e incluso en aquellos eventos en los que se formule contra expresa prohibición legal.

Cuando el trámite de conciliación es improcedente, con ello el legislador no solo está diciendo que la audiencia no podrá celebrarse, sino que además ninguna normativa propia de esa institución, incluyendo los beneficios que de ella se derivan, pueden aplicarse a dicha problemática.

La celebración del trámite de conciliación es una diligencia a la que no todas las problemáticas están invitadas, luego entonces, la lógica indica que únicamente quienes estén invitados pueden servirse del procedimiento, y por tanto, disfrutar de los beneficios que se desprenden de su procedencia, siendo uno de ellos la suspensión del término de caducidad.

La seriedad de este planteamiento se revela con mayor fuerza cuando se advierte que la exclusión de que trata el artículo 2.2.4.3.1.1.2 del decreto único 1069 de 2015 no sólo es de la audiencia de conciliación, sino de todo lo relativo a tal institución. Y prueba de ello lo constituye la circunstancia de que en ningún aparte de la normatividad vigente se dispuso que la suspensión de la caducidad opere respecto de solicitudes improcedentes. Y consecuente con tal situación tampoco existe regulación que determine el punto de partida para su reactivación, lo cual en sí mismo resulta suficientemente ilustrativo respecto de la inequívoca intención del legislador. Pero sí existe regulación expresa respecto a la reactivación del plazo de caducidad para los eventos en los que resulta procedente, tal y como lo consagra el artículo 2.2.4.3.1.1.3. del decreto analizado.

Por otra parte observo que la suspensión del término de caducidad con ocasión de la procedencia del trámite de conciliación es una situación excepcional, argumento que sin lugar a dudas está llamado a impedir que ella pueda extenderse a situaciones en las que resulta improcedente la conciliación, pues las normas que consagran excepciones no pueden aplicarse por analogía.

Lo contrario supondría la aplicación de normas para regular situaciones contrarias a la finalidad prevista por el legislador.

Tampoco podría argumentarse que la suspensión del término de caducidad respecto de solicitudes de conciliación improcedentes constituye una solución propia del valor jurídico de la equidad, puesto que en este caso específico no se configuran los supuestos de hecho para emplear esta figura.

Recordemos que el valor jurídico de la equidad opera en dos eventos específicos, que son: 1) cuando no hay norma aplicable al caso concreto, o 2) cuando la que existe, a pesar de regular la situación, genera una consecuencia injusta en virtud de circunstancias especiales que acompañan a la problemática que debe resolverse con dicha regla jurídica.

Sobre este particular considero que no hay vacío normativo, pues existe norma expresa que regula lo concerniente a la procedencia e improcedencia de la conciliación, e igualmente de los efectos que deben producirse en el primer caso, esto es, cuando resulta admisible el procedimiento por así disponerlo el legislador.

Tampoco existe norma rigurosa o caprichosamente legal que en casos particulares genere una consecuencia injusta, puesto que la expresa regulación de improcedencia del trámite conciliatorio en sí misma es un mensaje dirigido a los destinatarios en el sentido que no deben mal gastar el tiempo en este procedimiento, y por tanto, deben acudir sin más dilaciones ante el aparato jurisdiccional.

Por otro lado, afirmo que constituye un error, por no decir una torpeza, pretender la realización de un trámite conciliatorio en aquellas situaciones en las que el legislador, mediante norma debidamente promulgada, declara su improcedencia, y siendo ello así mal podría argumentarse que tal error beneficiaría a quien lo cometió, otorgándole el beneficio de la suspensión del término para arribar a la jurisdicción, pues con tal planteamiento se violentaría aquél aforismo romano que reza que nadie puede alegar en juicio su propia torpeza para beneficiarse. Simple y llanamente implicaría premiar la incursión en un error de derecho y el desconocimiento de las normas jurídicas vigentes.

Por las razones expuestas no comparto la tesis planteada por la sección cuarta del Consejo de Estado, y siento mi postura en el sentido que la suspensión de la caducidad no opera respecto de solicitudes de conciliación improcedentes.